Is it necessary to reform the policies and active labour market in Spain?

Raúl Ramos Lobo, Jordi Suriñach i Caralt, Manuel Artís Ortuño (2010), “¿Es necesario reformar las políticas activas de mercado de trabajo en España? Algunos elementos para la reflexión”. Papeles de Economía Española, ISSN 0210-9107, Nº 124, 2010, págs. 281-300

El segundo trimestre de 2007 la tasa de paro de la economía española se situaba en el 8,0%, un valor ligeramente por encima de la media europea (7,2%). Dos años y medio después, en el cuarto trimestre de 2009, la tasa de paro española era del 18,9%, casi 10 puntos por encima de la media europea (9,4%). La comparación de estas cifras con las observadas en crisis anteriores ponía de manifiesto (ya en aquel momento) la intensidad de la crisis actual y explicaba la elevada presión existente sobre las políticas de empleo, y en concreto, sobre las políticas activas de mercado de trabajo para intentar superar esta grave situación.

En este contexto, el objetivo del trabajo consistía en identificar a partir de un análisis comparativo entre las políticas de empleo aplicadas en España con las llevadas a cabo en otros países europeos. Para ello, en primer lugar, se llevo a cabo una amplia revisión de la información estadística disponible sobre las políticas de empleo y su composición pero también de los distintos trabajos académicos centrados en el análisis de la eficacia y eficiencia de dichas políticas y, en segundo lugar, se realizó un análisis microeconométrico de los factores que influían en las decisiones de los parados de participar o no en actividades de formación y qué impacto había tenido el cambio de ciclo en estas decisiones.

El análisis comparativo realizado puso de manifiesto que España presentaba, en aquel momento y tal y como ya había señalado García-Serrano (2007), tres elementos diferenciales con respecto al resto de países europeos en cuanto a la estructura del gasto en políticas de empleo. En primer lugar, había un mayor peso de las subvenciones para la creación de empleo (que suponían más de la mitad del gasto total español en políticas activas); en segundo lugar, y en lo que se refería al gasto destinado a formación, existía un claro desequilibrio entre los recursos destinados a la formación de los desempleados y  a la formación de los empleados y, por último, el gasto dedicado a los servicios públicos de empleo era muy inferior al del resto de países europeos donde, además, la tendencia observada había sido claramente creciente. Esta distribución tan desigual con respecto a la media europea nos llevaba a proponer la necesidad de reordenar el gasto entre las diferentes partidas, pero para ello era necesario conocer la eficacia «real» de cada una de las medidas, una misión casi imposible dada la práctica inexistencia de evaluaciones sistemáticas y rigurosas para el caso español. Otro aspecto, además a tener en cuenta, era la descentralización existente en este ámbito de manera que cada comunidad autónoma disponía de las competencias necesarias para decidir qué políticas eran las más adecuadas y a través de qué instrumentos debían implementarse lo qué hacía aún más difícil la posibilidad de llevar a cabo una reforma amplia y decidida de las políticas de empleo en España.

Otro de los principales problemas a los que, en nuestra opinión, se enfrentaban las políticas activas en España era la limitada confianza de los desempleados en que dedicar tiempo y recursos (por ejemplo, en forma de desplazamiento) a participar en dichos programas les ayudaría a salir de su situación actual. Esta creencia, sin duda, estaría relacionada con la falta de transparencia en el resultado de los distintos programas pero, probablemente debía afectar en mayor medida a aquellos colectivos para los que la formación sería más necesaria. Con el objetivo de profundizar en el análisis de los factores que influían en las decisiones de participar o no en acciones formativas y valorar si se habían producido cambios en la composición de los desempleados que realizan actividades formativas se estimadorn modelos probit utilizando los microdatos anonimizados de la Encuesta de Población Activa facilitados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para el segundo trimestre de 2007 (antes de la crisis) y el cuarto trimestre de 2009 (último dato disponible).. La comparación entre los resultados obtenidos para los dos trimestres considerados mostraba como el cambio de ciclo económico había aumentado considerablemente la demanda de formación en términos absolutos pero también había cambiado sustancialmente el perfil de los participantes y no participantes en los cursos de formación no reglada. Estos resultados nos llevaron a plantearnos más preguntas que respuestas:  ¿Se estaba produciendo un efecto “desplazamiento” de un determinado perfil de desempleado (por ejemplo, el qué no recibía prestación) a favor de otros (los qué sí la reciben)? ¿Se estaba produciendo este cambio como consecuencia de las decisiones de los propios empleados o eran el resultado de cambios deliberados en la orientación que realizan los servicios públicos de empleo en la línea de combinar medidas de políticas activas con pasivas? ¿Existía demanda de formación que no se estaba atendiendo? ¿Cómo afectaban estos cambios a la eficacia de los programas formativos? Lamentablemente, no era posible dar respuesta a todas estas preguntas con la información estadística disponible, pero se trata de cuestiones muy importantes en el contexto actual.

Así pues, en síntesis, la conclusión a la que llegamos en el trabajo era que la reforma de las políticas activas en España debía pasar, en primer lugar, por fomentar la realización de evaluaciones rigurosas y periódicas de las políticas de empleo llevadas a cabo por los distintos niveles de gobierno tanto a nivel macroeconómico como microeconómico y tanto dentro de las propias administraciones como de manera independiente. Para ello, resulta imprescindible disponer de la información estadística necesaria que permita llevar a cabo estas evaluaciones y que dicha información sea accesible. Sin duda, la implantación de la “cultura de la evaluación” en este ámbito, mejoraría la eficacia de las políticas, evitaría los actuales problemas de riesgo moral entre aquellas administraciones que financian las políticas y las que las ejecutan y aumentará la confianza de los desempleados en el sistema lo que, sin duda, mejorará sus tasas de participación y, por tanto, sus posibilidades de encontrar mejores empleos. También debería ponerse más énfasis en la capacidad real de los servicios públicos de empleo para influir en el comportamiento de los desempleados. En concreto, las llamadas “políticas de activación” se basan en una imposición efectiva de las obligaciones derivadas del cobro de prestaciones y en un mayor uso de aquellas políticas activas que se demuestre que funcionan. En este contexto, es necesario avanzar en la complementariedad entre las políticas activas y las pasivas resulta del todo necesaria para mejorar el efecto de las políticas de empleo en España. Tal y como señala Mato (2010), éste es un ámbito en el que muchos países europeos nos llevan ventaja y, por tanto, deberíamos aprender de sus experiencias.

Referencias

García Serrano, C. (2007), “Las políticas del mercado de trabajo: desempleo y activación laboral”, Política y Sociedad, 44 (2): 135-151.

Mato-Diaz, F. J. (2010), La Formación continua en España desde una perspectiva comparada. Balance y propuestas de mejora. Papeles de Economía Española, Nº 124, pp. 266-280

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